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国家公园体制在多省份试点成效与目标仍存较大差距

2019-06-23

原标题:国家公园体制在多省份试点 成效与目标仍存较大差距

作为生态文明体制改革的重要抓手,国家公园体制正在12个省份9个试点展开。尽管目前各试点省份取得了阶段性进展,但总体成效还与目标要求存在较大差距。《经济参考报》记者获悉,多个试点地区在一定程度上仍处于“不明就里、懵懵懂懂”的状态,缺乏脉络清晰的改革规划、放手一搏的改革魄力,在部门统筹协调、体制机制创新上暴露的问题尤为紧迫。

体制试点取得阶段性进展

目前,各试点省份都已编制了“试点实施方案”并按部就班地在完成各项任务。记者了解到,先前牌子多、破碎化现象得到改善,机构、人员、编制整合基本完成,与国家公园总体理念和要求相冲突的部分潜在矛盾有了解决方案。

一是保护地破碎化、管理多头化现象得到明显改善。青海三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式“大部制”生态保护机构。湖南城步县南山国家公园整合了其中4个保护地和文化价值较高的18个行政村落。整合之后,原先互不相连的保护地已经被连成一片,目前正按照“编制不增、内部分工、各司其职”的原则在开展工作。

二是形成对部分矛盾的摸底掌握和解决方案。就湖南城步县南山国家公园而言,先前城步县拟投资建设的两个水电站目前已进入关停阶段,当地政府正在进行补偿测算。南山牧场因其草场承载所限,已进行摸底统计,初步拿出了逐年减少奶牛养殖数量的方案。普达措国家公园管理局副局长唐华介绍,管理局职权得到进一步明确。“比如已多次叫停旅游公司在园内开展热气球观光和使用柴油游船等做法”。

三是社区管理主打“生态反哺”赢得民心。在云南省普达措国家公园内,洛茸村老村长绒比介绍,尽管村民的旅游马匹和烧烤摊被取缔,牧场也被严格控制,但每个村民每年可以得到5000元反哺资金,还能轮换上岗公园内的环卫工作。由于收入不降反增,村里主动订立了“生态村规”:不准打猎,只捡干柴;每家房子30年才能修一次,如果房子的木结构坏了,必须经过村里同意才能换。“我们现在连口痰都不舍得吐。”他说。

四是多元手段解决权属问题破解“国有”困境。浙江省钱江源试点区将部分林地以高于目前生态公益林补偿标准的价格将园内部分林地租赁过来。湖南南山试点拟选择2.1万亩林地开展地役权协议试点,即,不必改变林地权属,而是政府通过跟所有者签订协议,对土地的利用方式、强度进行限制,再进行合理补偿。

五是“借船出海”寻求“外围”突破。“开化县将国家公园试点区与自然资源产权确定、多规合一、领导干部政绩考核等结合起来。”浙江省开化县林业局规划设计室科长余拥军介绍,开化还将县域划为生态保护区、生态农林区、产城集聚区,三区采取不同发展思路、不同资金机制、不同考核办法。同时,培育创意农业、林下经济,努力提高综合效益,争取生态金融产品创新、森林碳汇交易等试点政策。

困惑重重凸显改革紧迫性

相比上述成效探索,试点省份也遭遇诸多瓶颈。这些瓶颈既有观念上的裹足,也有做法上的顾忌;既有体制上的藩篱,也有行政上的障碍。

首先,部分试点区域难以放开手脚。如何“寓保于用”成为困扰部分试点的难题。比如某地将部分文化旅游的精品线路纳入试点范围,但具体怎么设计,今后如何规划,都缺乏更为细致的想法。同时,现阶段国家层面尚未制定相关法律规范和技术标准,导致部分方案目标定位不清、功能分区不合理、保障制度不完善。

湖南城步县白云湖湿地公园管理处副主任肖大政说,白云湖作为湿地公园原本今年要接受国家林业局验收,但又被纳入了南山国家公园的范围,以哪个为准,目前没有明确说法。“难不成到时候界碑界桩写两个?”

其次,跨区域联合管理难言进展。大熊猫国家公园试点区涉及川甘陕三省,但目前跨区域联合管理机制还有待建立。甘肃白水江国家级自然保护区管理局大熊猫管理办公室主任何礼文说,目前三省保护区仍然没有统一编制管理,进而影响到试点区内社区建设、群众生产生活等问题。同样,为保持自然生态系统完整性、原真性,浙江省钱江源国家公园与毗邻的安徽休宁县岭南省级自然保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区部分区域也面临跨行政区域管理难题。

再次,改革不顺,标准不明,保障机制难以维系。“试点方案”中初步确定的自然资源流转对相关产权人的补偿标准与现实可行标准有较大差距,国家公园试点区在开展企业退出、生态移民搬迁等工作时需要大量资金,远超地方政府承受能力。“试点方案”中提出“建立政府、社会多元化投入的资金保障机制”,但目前尚未明确资金来源和渠道,地方政府不敢贸然探索,相关工作处于停滞状态。

 


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